한국에서의 食傷힌“ 정치 개혁”, 그리고 “ 혁명적” 선거구 획정

지난3월7일, 국회 정치 개혁 특별위원회가 21대 국회의원 총선거 선거구 획정 위원회 보고서를 채택하여 총 253구의 선거구를 획정하였다. 곧 4.15총선에서 253영의 국회의원을 선출할 선거구를 획정한 것이다.

내가 이 문제에 관심을 두는 것은, 19년 전인 2001년에 한국정치학회와 중앙선거관리 위원회의 공동 주최로 열린 “21세기 한국 정치발전의 과제와 전망” 이라는 주제하의 춘계학술회의에서, 한국의 정치개혁과 선거구 획정 ( Electoral Apportionement ) 이라는 제목으로 발표를 하였기 때문이다.( 2001년 4월 21일 ( 토요일 고려대 인촌기념관 ))

우선은 올해로 21대 국회의원 총선을 맞으며, 이른바 민의의 전당이라는 국회를 구성하는 국민의 대표를 선출하는 과정이 과연 얼마나 민주적으로 운영되고 있느냐 하는 면에서 그 발전, 또는 개혁이라는 의미에 합당한 변화를 가져왔느냐 하는 의미를 다시 짚어 보고자 한다.

국회의원 선거구 획정위원회 ( National Assembly Electoral Apportionment )

이 위원회는 4년마다 열리는 국회의원 선거를 앞두고 국회 행정위원회 내에 설치된 정치개혁 특별위원회에서 적어도 선거를 앞두고 일년 전에 선거구 획정의 문제를 다루도록 되어 설치되고 있다. 이 획정위원회는 한시적으로 설치되어 보고서를 작성하는 것으로 종료되는 것이다. 따라서 이 설치를 중심으로 잠간 동안 획정 문제가 논의될 뿐 다른 시기에는 그렇게 큰 관심의 대상이 되지도 않는다.

그러나 이 획정 문제는 그 문제가 가지는 중요성, 특히 국회의원의 선출에 주는 영향, 때문에 그 초창기 부터 그 획정을 둘러 싼 부당한 , 또는 조작적인 행태가 나타나기 시작하였다.

특히 미국의 경우, 그 독립 직후인 1788년 부터1812년에 공개적으로 나타나기 시작한 Gerrymandering 이라는, 선거구를 특정적 정당이나 이익에 유리하도록 획정하는 행태를 지적하는, 용어가 그 대표적인 경우이다. 

만일 국회의원이 부당하거나 조작된 선거구에 의해 당선이 되는 경우 그는 국가의 이익을 우선해야 할 의무, 청렴의 의무, 지위 남용 금지의 의무 ( 헌법46조 ) 등을 준수하려고 하지 않을 것이다.

Zarka의 지적에 의하면, 선거는 단순히 투표를 의석으로 전환하는 기술이 아니고, 정치세력들의 대권에 영향을 주며, 동시에 정당의 형성, 정부의 구조에도 영향을 주며 따라서 이것은 정치적 정당성의 문제에도 연결된다.( Jean-Claude Zarka, Les Systemes Electoraux, 1996 )

Gorden Baker 는 더 한층 직접적으로 지적하면서 잘못된 선거구 획정이 사회경제적 정책에 영향을 주며, 정부의 구성에 뿌리를 내려, 입법부의 의사결정과 정책문제, 정당제에도 영향을 준다고 지적하고 있다. ( Whatever Happen to the Reapportionment : Revolution in the United States, 1996 )

따라서 공정하고 효과적이며,평등한 대표를 선출하도록 하는 것의 중요성을 강조하면서, 선거구 획정의 문제를 헌법적 조정을 요하는 것으로 간주하였고, 또 이것이 사법부의 관할권 아래에  놓이게 되었다. 띠라서 Baker 는 선거구 획정에서의 변화는 " 혁명적" 일 수 밖에 없고, 획기적인 것이어야 한다고 주장하고 있다.

미국의 경우 의원 선거구의 획정문제는 1962년 부터 연방대법원의 결정사항에 따르도록 되어 각 선거구는 선거구당 평균 선거인수를 기준으로 하여 최대 선거인 선거구와 최소 선거인 선거구의 선거인 비율이 1:1 이 되도록 획정되어 사실상 모든 선거구의 선거인 수는 연방대법원의 판례에 따라 차이가 없도록 되었다.

한편 프랑스의 경우는  우선 선거구 획정위원회의 의원장을 수상급에 해당하는 인물을 임명하여, 그 결정의 권위를 높혀, 획정위원회에 참석하여 영향력을 행사하려는 최소선거인 선거구 출신의 의원들의 영향력을 사전에 제거하고, 또 선거구 획정에서도 평균선거인을 기준으로 하여 각 선거구를 마치 칼로 두부를 자르듯이 획정했다는 기록이 증명하듯이 각 선거구의 선거인의 숫자를 차이가 없게 하였디. 이들도 이 획정위원회에 현직 의원이 참여하는 것을 마치 고양이에게 생선을 맡기는 것과 같은 것으로 표현하고 있는 것을 볼 수 있다.

아울러 독일의 경우에는 획정위원회의 전문성을 높이기 위해 통계관계 전문위원, 판사 출신의 전문위원들로 구성하였으며, 현직 국회 의원들의 참여를 배제하였다는 것을 강조하고 싶다.

21대 총선을 위한 획정위원회의 보고서

16대 총선을 위해 제시된 획정위원회의 보고 내용을  21대 총선을 위한 획정위의 보고서와 단순 비교하는 것은 의미가 없고, 그 변화된 내용을 먼저 고려해야 할 것이다.그러나 이번의 선거구 획정위원회에 현직 국회의원이 참석하여 선거구 획정의 하한선을 결정하게 되었슴을 먼저 지적해야 할 것이다.

16대 와 21대 선거에서 커다란 변화는 지역구 숫자의 변화이다. 16대에는 227석이었던 지역구가 21대에는253석으로 확대되어 지역구당 인구수가 208,525명에서 204,847명으로 줄어 들었고, 이에 따라 최소 인구 선거구는 여수시 갑의 139,027명이고 최대인구선거구는 고양시 정의 277,912명으로, 인구 편차비율은 1:1,99 ( 2) 로 나타나 이것은 16대 선거 당시 나타났던 1;3 ,55 의 최소: 최대 선거구의 인구편차를 많이 줄인 결과를 보이고 있다.

이 최소:최대 린구 편차비율이 의미하는 것은 이 비율이 높을 수록, 예를 들어 1:4, 또는 1:5 는 1;2의 비율보다 1人1票 의 행사에서 그 표의 가치가 상대적으로 저 평가 된다는 의미로서 이른바 等價性에서 떨어진다는 것을 지적하고 있다는 것이다. 이런 상황은 후진국에서 투표의 가치와 선진국에서의 투표의 가치가 이 등가성이라는 것에서 차이가 나고 따라서 불평등하다는 평가를 받게 된다.   현실적으로 미국과 같은 정치 선진국은 연방대법원의 개입으로 1;1 의 인구 편차를 강력하게 추구해 왔으며, 2000년대 이전의 한국의 인구편차율은 1:4의 비율을 보이고 있는 것을 그 예로 볼수있다.

1995년12월에  헌법재판소는 제기된 지역선거구의 위헌성 여부 문제에 대해 국회가 결정한 선거제도에서 투표 가치의 불평등이 발생한 경우( 국회의 재량권 행사가 헌법적 요청에 의한 한계 속에서 그 합리성을 상실할 정도로  ), 위헌이라고 해야 한다고 밝히면서 자의적인 선거구 획정은 위헌이라고 선언하였다.

다만 최소:최대 인구편차가 합리적인 기간 안에 이 인구편차를 1:2의 미만의 기준으로 축소하는 것에 따라 위한 여부를 판단하여야 할 것으로 지적하면서 헌법 불일치의 판정을 내리고 있었다.

본인도 2001년의 학술회의에서 1:2의 기준을 제시한 만큼 21대 총선에 대한 기준으로 1:2 가 제시된 것은 늦은 감은 있지만 고무적인 것으로 받아들일 필요가 있다. 그러나 이보다는 1:1의 편차를 끝까지 추구하는 것이 더 바람직한 것임은 말할 필요가 없다.

이 선거구 재획정을 보도하는 언론에서 지적하고 있는 것을 마지막으로 언급하고자 한다. D 일보는 제목에서"선거구 게리맨더링 논란" 이라는 제목아래 강원도의 춘천시와 전남의 순천시를 각각 쪼개어 인접지역, 그리고 인접 지역구를 합치는 등의 것을 예로 들어 이것을 게리맨더링이 발생했다고 지적하고 있었다.

전체적인 지역구의 숫자의 변화는 없는 상태에서 총 8개 지역구의 조정이 이루어 진 것은 이러한 주장이 무리한 것이 아닌 것 같은 감이 들 수도 있다. 그러나 다른 측면에서 이것을 보면 최소: 최대 인구 편차를 줄이기 위한 노력의 일환일 수도 있다. 그러나 이것도 표의 등가성을 높이기 위한 공정하고 효과적인 방법에 귀의하는 의미에서 그 취지를 살릴 수 있을 것이다. 

Ryden 이 지적하고 있는 바와 같이, 배타적인 동등성만을 강조라는 투표가 가혹하고 신축성이 없는 다수결 체제를 낳는 결점이 있다는 지적을 감안하면, 공정하고 효과적인 대표는 공식적 동등성을 넘어서는 대표의 실질적 개념을 내포하고 있다는 지적을 중요하게 받아 들일 필요가 있다.( ( David K. Ryden, Representation in Crisis, 1996, )

공정하지 못한 대표는 효과적인 지지동원을 위해 주민과 담합하고 주민을 분열시키는 틈을 만들기 위해 지역 이기주의를 이용하려는 유혹에 쉽게 편승하여 국회의원의 본분인 국가이익의 우선적 고려를 방기하게 될 수도 있슴을 유의해야 한다..

현재 한국정치에서도 보이고 있는 이러한 정치과정이 사회경제적인 정책에 주는 부정적인 영향을 차단하기 위해서는 기본적 원칙에의 충실읗 기하여 정치과정의 위기를 극복햐고 선진적인 정치과정의 선순환을  가져오도록 해야 할 것이다.