정책적 지도력 ( Policy Leadership )의 문제: 미국과 한국의 사례

오늘날의 국제정치 arena 에서 국가들은 정책이라는 이름으로 가치를 내걸고 이를 위해 경쟁, 협력, 갈등을 벌이고 있다. 때로는 엄청난 인명의 희생을 치르기도 하고, 때로는 가치의 실현이라는 희열을 맛 보기도 한다. 여러 속성 중에서 이 정책이 가지는 것 중에서 가장 많이 존중을 받는 것은 현명성과 창조성에 있다고 보여 진다.
정책을 수립하고 집행하는 과정에서 과학적 성격을 부여하기 위한 이론적 배경을 강조하는 데서 주로 이용되는 방법은 점증적, 그리고 포괄적-장기적인 것으로 나뉘어 설명이 되고 있는 데, 정책의 속성과 관련하여 각광을 받고 있는 집행에서의 “역동적 ( Dynamic ) 성격”을 강조하는 것은 주로 장기적-포괄적 접근에서 가능한 것이다.  
정책에 대한 국민들의 요구와 지지는 기본적인 정책 설정의 요소들이지만, 실제 정책을 입안, 채택하는 과정에서는 환경적인 편리에 따라 정책의 변화를 고려하는 입장에서 지도층의 가치 태도 등이 더 중요시 되며, 또 변화의 측면에서 이것이 더 지배적인 것으로 작용할 수 있다.
관리적 ( Managerial ) 접근에서 정책적 내용 및 그 변화를 강조하는 사람들은 “ 문화 “ 의 의미를 강조하고 있고, 따라서 이들은 변화에 대한 인식의 차이에서, 갈등을 줄인다는 의미에서, 광범한 국민보다는 소수의 지도층에 의한 가치 변화가 더 용이할 것으로 보면서, 그 대표성,민주주의를 강조하고 권력자, 지배층 들의 견해가 압도하고, 이것들의 전향적 의견 제시가 언론 매스콤을 통해 마치 Advocacy Coalition 의 형식으로 일방적으로 전개될 수도 있다.
이로써 독재자와 선량한 지도자 간의 차이는 백지 한 장의 차이에 불과하게 되는 것이다.
Kevan W. Lamm 교수는 2019년에 출간된 저서에서, 2015년에 조사된 시민의 정부에 대한 신뢰 조사 ( Fox & Nowel, 2015 ) 를 인용하면서, “단지 13%만이 정부가 항상, 또는 대부분 옳게 행동하는 것으로 신뢰하고 있는 것을 지적하면서, 공무원이 정책과정을 인지한 것이 영향을 준다고 하고, 정책 지도력에서 가치 있는 역할, 신뢰 구축과정의 중요성을 낮게 평가하는 것” 등이 여기에 추가되어야 한다고 지적하고 있다.( Policy Leadership: A Theory Based Model, Theory Manuscript, 2019, 1, July )

국민과 정책 가치
2020년 11월 8일 ( 한국 시간 )에, 그 요란스럽던, 때로는 혼란의 모습이 압도하고 있던 미국 대통령 선거의 종결을 선언하는 Joe Biden 제 46대 미국 대통령의 연설이 있었다. 지금 기억나는 것은 Biden 대통령 당선자가 국민들의 “Unite” 를 강조하고, 이 선거를 마무리하면서 “ Time to Heal “ 을 언급하고, 이것이 “ Restore the Soul of America “ 한 것으로 선언한 것은 Harris 부통령 당선자가 “ Dream with Ambition “ 을 언급한 것과 좋은 조화를 이루는 것이었다.  
상당 기간 동안 지속될 것으로 보이는 트럼프 전 대통령의 승복 거부로 미국 사회가 혼란을 겪겠지만, Biden 대통령 당선자의 탄력 있는 대응으로 곧 정상을 회복할 것으로 보이며, 곧 이어질 Corona-19 에 대한 Biden 의 약속은 경제 회복과 더불어 미국을 다시 세계에서 지도적인 입장을 회복할 것으로 예상된다.  
정책의 문제( 변화 등 )는 문화적 접근자들의 주장에 의하면 항상 지도층의 역할이 강조되고 있다. 이미 1987년에 Lane J. E,가 지적한 대로 70년대가 공공 정책 부문에서 국민들의 참여 요구가 지배적이었던 것에서 80년대는 leadership 에 대한 요구가 점점 강해지는 시기로 접어 들었고, 이들은 정책의 변화에 있어서 leadership 의 역할을 강조해 왔다. ( Jan –Eric Lane, ed. Bureaucracy and Public Choices, Sage London, 1987, p, 47 )  
정책이론은 이러한 leader 들의 인식, 가치관의 변화의 문제에 관심을 돌리고 결국 이 문제는 policy learning 의 문제로 들어가게 된다. 여기서 Sabatier 등은 이 learning 은 경험과 그 집단이 가졌던 가치체계를 수정하는 방법과 관련된 것들과의 상호작용을 통해 비교적 지속적인 변화를 가져 오는 것을 포함하는 것이라고 강조하고 있다. ( Sabatier P. A. and H,.C. Jenkins-Smith, eds. 1993, Policy Change and Learning, An Advocacy Coaltion Approach, Westview Press, p. 42 )  
환경의 변화와 국면의 변화를 맞아 어떻게 대처해야 하는 가 하는 문제에서 경험과 학습을 통해 정책에의 변화된 접근이 중요한 전망을 제공하며, 정책 연구의 발전에서 커다란 기대를 가지게 된다. 이 접근의 요지는 정책의 내용이나 그 내용의 변화에서 지도자나 대중, 조직을 막론하고 정책의 변화를 위한 지지 확보는 학습의 문제에서 해결될 수 있다는 것이다.
그러나 그 실제에서 정책의 내용이나 그 필요성에서 지도자나 국민이 반드시 일치하지 않는 면을 볼 수도 있다는 것이다.
가치문제를 중요시하는 정책론 이나, 그 과학적 성격을 강조하는 쟁책과학적 접근은 오늘날에 와서는 구태어 구분할 필요는 없지만 아무리 훌륭한 정책 과정의 설정을 통해 마련된 정책이라고 할지라도 그 지도자가 그것에 관심을 두지 않거나 채택하지 않으면 국가나 사회적 문제에서 아무리 중요한 것일지라도 사장될 수 밖에 없다.

두 가지 사례를 통해 이 문제를 살펴 보자.
#Trump 행정부의 비핵화를 위한 미-북 협상
이번 미국의 대통령 선거에서 공화당이 패배함으로써 Trump 대통령의 시도는 일단락 해야 될 상태로 보이고 그 집권 중에 북한과 합의했던 Singapore 미-북한 공동성명의 내용을 Biden 행정부가 승계할 것인지의 여부가 관심의 대상이다.
Trump 대통령과 김정은 위원장은 재작년 6월 12일, Singapore 에서 회담을 한 후 양국 관계의 새로운 관계 수립, 한반도의 항구하고 안정된 평화체제의 수립, 북한의 완전한 비핵화를 공동 성명을 통해 발표하였다. 그 후 양국은 2019년 2월 Hanoi 에서 2차 회담을 열고 비핵화를 위한 합의를 시도하였으나, Trump 대통령의 일방적인 선언과 회담에서의 퇴장으로 아무런 결과를 낳지 못하면서 결렬되었다,
Trump 대통령이 회담으로부터 의 철수 시 그는 북한이 미국의 요구 ( 영변 핵 시설의 폐기 )를 포함시키지 않았다고 하고 있으나, 이것은 표면적인 이유일 뿐 실제 Trump 는 – 일본의 매스콤을 통해 밝혀진 바에 의하면,- 처음부터 북한의 핵무기를 반출, 폐기, 그리고 북한 핵 과학 기술자의 해외 이주 등의 문제를 제시하고 있었고, 또 북한이 제재의 완전 철폐를 요구했다고 하고 있으나 북한 측의 발표는 총 11개의 제재 중 5개항을 제시하였다고 주장하고 있다.( 참조: Trump 의 정책자원의 고갈,09.30, 그리고 외교란 무엇인가?: 하노이에서의 반추 2019, 03, 16, www.youngs-kim.org, News and Comment 중, 그리고 www.dongsoong65.net 회원 컬럼 중)
Trump 대통령에 대한 의회조사가 진행 중인 시기에 열린 하노이 회담은 당연히 그로부터 진지한 북 핵 문제를 검토할 시간적 심리적 여유가 없었다는 것을 말해 주고 있다
지난 10월 7일 서울에서 열린 북 핵 관련 화상 회의에서 Siegfried Hecker 스탠포드 대 교수는 김정은 위원장은 재작년 9월 6일에 Trump 대통령에게 보낸 친서에서, “북한은 핵 무기 연구소, 위 성 발사구역의 폐쇄, 핵 물질 생산시설의 불가역적 폐쇄 등을 단계적으로 하나씩 의미있는 조치를 할 의사가 있다” 는 것을 밝힌 것을 지적하면서, 이것이 미국이 요구하는 북한 핵 능력의 축소라고 주장하였다.( 연합 뉴스, 2020, 10, 07 )
이 당시 Trump 대통령이 북한의 비핵화를 위해 추구하던 것이 그의 안보보좌관이었던 존 볼턴이 주장하는 가다피의 리비아 식에 따른 비핵화였다. 결론부터 요약하자면, Gaddafi 는 대량살상 무기를 획득하려고 파키스탄, 중국, 소련 등 여러 나라를 접촉하였으나 무위로 끝났고, The Conversation 紙에 의하면 세균무기에서의 미미한 능력만을 보유하고 있었다.( What North Korea Learned from Libya--, 2019-1, 05, 11 ) 미사일도 전술 Scud 미사일 정도 였다. 결국 유럽 군과 미국이 개입한 내란상태에서 Gaddafi는 제거되었을 뿐이다.
이 모델을 Trump 는 북한과의 협상에서 계속 언급하고 있었고, 대량살상을 위한 핵 무기는 없는 리비아에서 Regime Change 형태를 시도 하려는 의도만 가지고 있었다.
Trump 의 북한의 비핵화는 부정확한 정보와 그릇된 사례 적용을 시도한 의전도 무시한 하나의 Farce 에 불과한 것이고 이것은 정책이나 전략의 이름을 적용할 수 없는 것이었다. 물론 미-북 회담을 중재한다고 선언한 한국정부가 취임 한지 13개월 되지 않은 Trump 대통령에게 안긴 의도에서도 일부 그 책임을 볼 수 있지만, 이 부담은 의외로 큰 것이었다. 당시 Trump 대통령은 서울의 위치가 어딘지도, 잘 모르는 상태였다.
Trump 대통령은 소련 붕괴 이후 미국이 시도했던 전 소련 령에 있는 핵 무기를 비핵화 하기 위한 1990년대 축적된 미국의 비핵화 정책과 그 형태에 대해서도 알지 못하고 있었다 Trump 대통령은 미국이 가지고 있는 CTR ( Cooperative Nuclear Threat Reduction )의 사례에 관하여 그 당사자였던 San Nunn, Richard Lugar 상원의원들로부터 이 CTR 에 대한 브리핑을 싱가포르 회담 이후 받았으나, 그로서는 미국이 재정을 충당하면서 비핵화를 시도했던 방식에 대해 관심을 두고 싶지 않았다.
하노이 회담 이후 Trump 는 리비아식 비핵화를 포기하는 것으로 보였으나, 마치 전리품처럼 북한 핵무기를 반출 및 폐기하는 문제는 포기하지 않았고, 하노이 회담에서는 북한의 제의를 신중히 검토하지도 않은 상태에서 결렬을 언급하였다.

#문재인 정부의 미-북한 회담 중재입장
2017년 말 일촉즉발의 위기에 놓여 있었던 미-북한 관계를 한국 정부가 회담으로 이끌어 낸 것은 중요한 의미를 부여해야 할 것이지만, 그 과정은 매우 어려운 것이었다,
재작년 1월, 평창 동계올림픽을 계기로 한국 정부는 미국, 북한을 초청하였고, 한국은 올림픽 개막식에 참석한 미국의 Pence 부통령과 북한의 2인자, 김 여정 간의 자연스러운 만남을 기대하였으나, 불발이 되었고, 3월 8일에 문재인 대통령은 정의용, 서훈 들을 대표로 한 특별 사절단을 평양에 파견하여 비핵화 문제에 관한 미-북한 간의 회담을 중재하는 강수를 두게 되었다.
이 과정에서 한국은 미-북한 간의 비핵화 문제에 관한 회담에는 관여하지 않는다는 입장을 표명하였고, 싱가포르에서의 1차 회담은 공동 성명을 채택하는 등 비교적 성공적이었으나, 위에 언급한 바 대로 하노이에서의 2차 회담은 결렬되었다.( 참조: 탄탈루스의 비극: 미-북한 회담의 이상과 현실, 2019, 3, 1 www.youngs-kim.org news and Comment 중 )
한-미 관계는 문 대통령 보좌진 들의 주한 미군 철수문제, 전시 작전권 문제 등의 언급 등으로 이미 껄끄러운 관계에 있었고, 북한이 핵 무기를 보유하고 있는 상태에서 한국이 해야 할 일을, Korea Herald 는 문재인 대통령이 “전략적 모호성”의 의미로 그 억지에 대응하고 있는 것을 지적하고 있었다. ( Korea Herald, 2017, 9, 15, Editorial “ Leave Nukes as Option”,)
미-북한 회담을 앞두고 재작년 5월의 문 대통령의 방미 과정에서 Trump 대통령의 의전에 어긋나는 반응이 나타나고 있었고 Trump 집권 말기에 들어 한-미 관계는 방위비 분담 문제, 그리고 대 중국 봉쇄정책에 대한 문제로 정돈된 상태에 있었다..
또한 재작년 4월 20일, 한국이 미국으로부터 F-35 를 도입하는 것이 알려진 후 북한의 김정은은 이에 대한 비난을 하기 시작하였고, 한국이 미국으로부터 총 70억 $를 들여 40여기의 F-35 를 도입하는 것에 대해 남북간에 합의된 군사적 합의에 비추어 해명을 요구하고 있었다. 이후부터 남-북한 관계도 소강상태에 머무르고 있다 ( 참조: 하노이 미-북한 회담과 장기적 안목에서 본 남-북한 관계, 2019, 2, 19, www.youngs-kim.org News and Comment 중 )
정책과 관련된 정부의 태도에서 Ambiguity 는 반드시 Irresoluteness 와 같은 의미가 아닌 것이 바람직 하지만, resolute 된 상태에서의 ambiguity 는 상대 국가 들로부터 불신을 받게 되는 것이다.

지도자들의 입장과 윤리성
지도자들의 표리 부동함, 또는 말과 행동이 차이가 나는 문제 등은 항상 비판의 대상이 되어 왔으나, 그 지도자들은 그런 문제에 대해 별로 문제가 될 것이 없다고 보려는 경향이 강하게 나타나고 있다.
이번 코로나 사태를 통해 일부 국가에서 노정된 지적 사항이기도 하지만 이 Pandemic 의 상황의 심각성, 여기에 지도층의 책임성의 문제가 결부되어 나타나는 문제는 정부의 정책과 관련하여, 그 지도자들의 입장을 스스로 침해하거나, 또는 위선적인 행동이나 이중적 사고를 보이는 경우를 통해 국민의 분노를 자아내게 되는 것이다.
인간은 그 자신을 위선적이라고 부르지 않아도 매사에 그 행동이 반드시 일관되지 않을 수도 있다. 그러나 지도자가 공중 앞에서 공중 덕목을 지키라고 하면서 개별적으로 악행을 저지르고 있다면, 사람들은 분노를 그에게 보일 것이다.
그 이유는 그가 좋고 선한 사람으로 보이도록 함으로써 -실제는 그렇지 않지만,- 도덕적 이익을 주장하고 있기 때문이다. 사람들은 실제로 그에게 말과 행동이 다르다는 것을 문제로 삼지 않고, 그보다는 공정하지 못하다는데 초점을 두고자 한다.
어떤 지도자가 위선적인 것의 나쁨을 안다면, 왜 자신을 비난할 근거를 보이겠는가? 실제로 사람들이 그대로 넘길 것으로 생각할 수도 있다.
그러나 사회 심리학자 Daniel Effron 은, 이것이 어떤 경우에는 통할 수 있을지 모르나, 사람들은 그 자신을 도덕적으로 고결하다고 보려는 경향이 있슴을 지적하고 있다., 여기에 사람들은 상황에 따라 행동은 이렇게 하고 설교는 저렇게 하려는 미묘한 입장을 취하기도 한다.
다양한 조직 속에서 사람들은 다양한 사람들의 상충적인 요구에 사로 잡혀서, 어떤 사람은 A 를 원하고 다른 사람은 B 를 원할 수도 있으나, 지도자들은 이들을 한 사람은 말로 만족시키고 다른 사람은 행동으로 만족시키려고 할 수도 있으며, 이 행동이나 말이 서로 모순되는 경우도 있다고 Effron 은 설명하고 있다.
이런 위기 속에서 국가 지도자들은 단 하나의 고객들, 곧 국민만을 위해 봉사하면 된다고 하지만 이들 중에 자기 가족을 포함시켜 보면, 자기 가족은 다른 요구를 가지고 있는 경우 그 가족과 국민이 서로 상충되는 상황에서 그 지도자는 두 가지 다른 맥락에서 두 가지가 다 옳은 일을 하려고 하고 있다는 느낌을 가지고 있을 수 있다.
Effron 은 아시아의 나라들 중에서 볼 수 있는 것처럼, 서로 다른 행동이 서구의 더 개인주의적 문화 속에서와 같이 위선적이라고 쉽게 받아 들여지지는 않는다고 하고 있다. 집단주의적 문화의 성격이 강한 사회에서는 서로 다른 행동과 말을 하더라도 그 차이를 말하기 보다는 그들의 관계 유지에 더 우선 점을 두고 자 하는 것이 받아 들여 지고 있다고 한다.
또한 지도자들이 특히 압력 속에서 위선적으로 행동할 수도 있는 경우를 보면 이른바 사회심리학자들이 말하는 “도덕적 특허 ( Moral licensing )” 현상과 관련된 것으로 볼 수 도 있다. 사회 심리학자들은 사회의 모든 맥락에서 이 Moral Licensing 이 작용되고 있다고 하면서, 고결하고 도덕적인 말과 행동을 하는 것이 그 도덕성을 의심 받을 지 모르는, 때로는 비 윤리적인 방법으로 행동을 하도록 허가를 받았다고 느끼게 한다는 것이다. ( 참조: Ian Leslie, BBC, 22nd April 2020, The Subtle Reasons why Leaders ignore Their Own Advice, )
그들 자신이 정한 규칙을 스스로 따르지 않는 지도자들은 그들 자신에게 완전히 논리가 서는 이유에서 그렇게 할 수도 있다는 것이다.

Biden’s overture to Korean peninsula
2020년 10월 30일 연합통신을 통해 한국인에게 보낸 편지는 그 본래의 의도보다 더 성공적으로 한-미  관계의 전통적 성격을 강화하면서 미래를 내다보는 의미에서, 단순히 선거에 대비한 것이라기 보다는, 매우 성공적이었다고 할 수 있고, 그 내용은 여-야의 대립이 극심한 가운데에도 양측이 무난히 받아 들일 수 있는 적절한 가치를 포함한 것이었다.
그는 또한 북한과 관련하여 북한의 핵 능력을 축소할 의향이 있다면 북한과의 대화를 가질 의향이 있다고 밝혔다.
한반도 문제에 본격적으로 정책을 제시하고 개입하기 이전 단계에서 미국이 밝힌 緖言으로서는 매우 적절한 것으로 보인다. 과거에 주고 받았던 말이나, 또는 미국내의 매파들이 던지는 경고의 문구보다는 이제 들어서는 Biden 행정부의 차분한 접근이 더 바람직 해 보인다.
한국 정부는 아직 자리잡지 못한 Biden 행정부의 대 한반도 관을 추출하기 위해 외무 장관, 그리고 차관급 대표들을 미국에 보내면서 두루 살피겠다는 의도를 보이고 있다. 아마도 이제 들어설 Biden 정부의 예상되는 국무, 국방, 책임자들, 안보 관계 담당자들을 접촉하기 위한 것이라고 보이지만 여기에 곁들여 국회 외무위 등의 대표단도 미국을 방문할 것으로 알려졌다.
이들이 그 목적을 제대로 확정하고 예상되는 주요 인물들을 접촉하기 위해서는 상당한 준비와 절차가 마련되어야 할 것이고, 그 인물들도 새로운 인물들이어야 할 것이다.
Daniel Russell이나 Wendy Sherman 같은 친일적 인물 보다는 Thomas Donillon, Anthony Blinken, 그리고 Jake Sulliban, Frank Kendall III, Ely Ratner 등이 더 측근으로 도움이 될 것이다.
그리고 Brookings 연구소의 Michael O’Hanlon, Robert Einhorn 등이 한반도 핵 문제의 전문가로 도움이 될 것이다. 그리고 무엇보다도 중요한 것은 특히 국회 대표단의 경우 각 정당별 견해를 강조하기 보다는 초당적인 입장을 전달하려는 태도가 중요할 것이다.
문재인 정부의 초반 대북관계, 대미관계에서의 접근에서 얻은 교훈이라면, 우선 상대방의 입장을 우선 고려하는 것이 중요하고, 무엇보다도 북한을 포함한 상대방과의 신뢰 관계 형성에 중점을 두어야 한다는 것이다.
그리고 이 모든 과정에서 절대적으로 중요한 것은 북한에 대한 우리의 입장이다. 우선적으로 북한과의 대화를 가지려는 시도가 요구되며, 이것은 북한에 대한 공동 한-미간 입장을 정리하기 위해서도 필요하며, 차제에 미국이나 북한에 대한 신뢰감 있는 채널을 단일화 하고 강화하는 것이 중요하다. 여러 가지 채널의 확보는 실패 시에 대응하기 위한 것으로 필요할 것으로 보일지 모르나 객체는 북한 하나이기 때문에 북한과의 관계가 악화되면 모든 채널이 무용지물이 되기 마련이다. 오히려 북한과의 다양한 관계 설정이- 예를 들면, 농업부문, 교육 부문 의료부문 등 의 다양한 관계 설정이 북한과 관계를 지속시키는 데서 의미가 클 수가 있다.  
한국의 세계적 위상을 높이는 것은 우선적으로 북한과의 관계를 지속적으로 추진하는 단계에서 출발하여 다른 나라들과의 관계를 안정적으로 유지하는 차원에서 가능할 것이다.
북한과의 관계 설정에서 차원을 달리 할 필요가 있으며, 북한을 설득하는 데서도 북한의 국제 사회에의 본격적 진입을 현재의 북한과 연결 지으며, 과거의 경쟁적 냉전적 대립을 탈피하도록 하는 것이 요구 된다.